Notatka ze spotkania w sprawie polskiej
pomocy dla Ukrainy, 25 lutego 2005
Celem spotkania była dyskusja nad sposobem zorganizowania polskiej pomocy dla Ukrainy i
nowymi możliwościami w tym zakresie, wynikającymi z jednej strony z objęcia władzy przez ekipę
prezydenta Juszczenki, z drugiej zaś ze znaczącego zwiększenia puli środków przewidzianych w
Ramowym planie działań pomocowych MSZ na rok 2005 na wsparcie krajów w okresie transformacji, w tym
Ukrainy. Na zaproszenie Grupy Zagranica w spotkaniu wzięli udział przedstawiciele organizacji
pozarządowych doświadczonych we wspieraniu przemian na Ukrainie, pracownicy MSZ zajmujący się
współpracą rozwojową i urzędnicy KPRM oraz eksperci zajmujący się tematyką ukraińską.
Podział środków pomocowych w
zależności od statusu projektodawcy
Jakub Boratyński rozpoczął spotkanie od streszczenia stanowiska Grupy
Zagranica wobec Ramowego planu działań pomocowych MSZ na rok 2005. Odniósł się przede wszystkim
do planowanego podziału środków przeznaczonych na pomoc krajom w okresie transformacji
na:
- projekty organizacji pozarządowych, wyłonione w drodze otwartego
konkursu ofert, oraz
- projekty instytucji administracji publicznej, odpowiadające
długofalowym celom pomocy ustalonym w porozumieniu z MSZ.
Grupa Zagranica uznaje za właściwą decyzję o wydatkowaniu środków
pomocowych częściowo w ramach otwartego konkursu grantowego, częściowo zaś w ramach projektów
odpowiadających priorytetom ogłoszonym przez MSZ, uważa natomiast, że zarówno organizacje
pozarządowe, jak i instytucje administracji centralnej i samorządowej powinny być uprawnione do
ubiegania się o środki w obu kategoriach. Zdaniem Jakuba Boratyńskiego status podmiotu nie
przesądza o tym, w jakich dziedzinach jest on w stanie zrealizować wartościowe projekty. Opinię tę
poparł Krzysztof Stanowski, podając przykład Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej jako organizacji
pozarządowej specjalizującej się we wspieraniu instytucji samorządowych.
Piotr Ogonowski z MSZ wyjaśnił, że podziały określone w Ramowym planie nie są sztywne, i zapewnił,
że MSZ postara się w możliwie dużym stopniu uwzględnić projekty organizacji pozarządowych. Paweł
Bagiński podkreślił, że MSZ uważa organizacje pozarządowe za szczególnie ważnego partnera przy
realizowaniu projektów pomocowych, zarazem jednak stwierdził, że w niektórych obszarach to
instytucje centralne są najlepszym projektodawcą - jak choćby NBP w dziedzinie finansów
publicznych. Odwołując się do doświadczeń związanych z pomocą dla Gruzji Piotr Bagiński zaznaczył,
że nie tylko organizacje pozarządowe, lecz również ministerstwa są w stanie zaproponować szereg
wartościowych działań pomocowych, których realizacja jest uzależniona od otrzymania środków z MSZ.
Z tego względu, jak poinformował Andrzej Cieszkowski, MSZ zwrócił się do pozostałych resortów z
propozycją przedstawienia ofert wsparcia, którego mogłyby udzielić ukraińskiej administracji.
Wątpliwości wobec takiego rozwiązania zgłosił prof. Jerzy Regulski.
Jego zdaniem wspieranie ukraińskiej administracji nie należy do zadań, którymi powinny zajmować się
polskie urzędy centralne, zaś większość autorów kluczowych dla polskiej administracji reform nie
jest obecnie zatrudniona w urzędach państwowych.
Koncentracja i koordynacja pomocy
Przedstawiciele organizacji pozarządowych byli w większości zgodni, że
polska pomoc dla Ukrainy powinna zostać skoncentrowana wokół kilku priorytetów. Adam Sauer uznał,
że przy środkach pomocowych większych wprawdzie niż w zeszłych latach, ale wciąż przecież bardzo
ograniczonych, ustalenie priorytetów jest wręcz nieodzowne. Ponadto podkreślał wagę współpracy z
odpowiednimi partnerami po stronie ukraińskiej przy realizacji każdego projektu pomocowego.
Krzysztof Stanowski stwierdził, że koncentracja pomocy jest warunkiem osiągnięcia w wybranych
dziedzinach "masy krytycznej", która pozwoli na osiągnięcie istotnej i trwałej zmiany. Zdaniem
prof. Jerzego Regulskiego kluczowe znaczenie powinien mieć jeden duży program pomocowy, realizowany
wspólnie przez konsorcjum, w którego skład weszłyby instytucje państwowe oraz silne i doświadczone
organizacje pozarządowe; pomysł powołania konsorcjum poparła Agnieszka Korniejenko. Zgodnie z
koncepcją Jerzego Regulskiego małe projekty wyłaniane w konkursie grantowym byłyby traktowane
jednie jako dodatek do głównego programu, na który należałoby przeznaczyć większość środków. Według
Jerzego Regulskiego tematem projektu realizowanego przez konsorcjum mogłaby być reforma
administracji publicznej na szczeblu centralnym i samorządowym. Również Przemysław Radwan
stwierdził, że pomoc należałoby skoncentrować na wybranych priorytetach, natomiast projekty
wyłonione w konkursie grantowym powinny stanowić uzupełnienie głównego nurtu działań. Przemyslaw
Radwan zaproponował koordynowanie projektów również na etapie oceniania wniosków. Zgodnie z tą
propozycją komisja kierowałaby się nie tylko jakością pojedynczego wniosku, lecz również jego
komplementarnością wobec innych zgłoszonych projektów, z którymi tworzyłby pakiet. Jakub Boratyński
zaproponował powołanie koordynatora pomocy dla Ukrainy realizowanej przez różne polskie instytucje,
najlepiej rezydującego przy polskiej ambasadzie w Kijowie. Przemysław Radwan zauważył, że
uzasadnione byłoby również uzgadnianie polskiej strategii pomocy Ukrainie z innymi krajami, które
taką pomoc świadczą.
Piotr Ogonowski z MSZ przyznał, że ewentualna współpraca instytucji
rządowych i pozarządowych w ramach konsorcjum wniosłaby do realizowanych projektów istotną "wartość
dodaną". Zgodził się również z poglądem, że skoncentrowanie pomocy wokół ustalonych priorytetów
zwiększy jej efektywność. Zaznaczył jednak, że skutkiem zbyt wąskiego określenia wspieranych celów
byłoby prawdopodobnie wyeliminowanie wielu wartościowych projektów wykraczających poza wyznaczony
zakres. Opowiedział się za wypracowaniem rozwiązania pośredniego, polegającego na sformułowaniu
priorytetów przy jednoczesnym pozostawieniu projektodawcom pewnej swobody w określaniu zadań, które
zamierzają zrealizować.
Dziedziny wsparcia
Krzysztof Stanowski zauważył, że przekazując Ukrainie polskie
doświadczenia należy pamiętać, że jej obecna sytuacja nie odpowiada sytuacji Polski w roku
1989, ponieważ przemiany na Ukrainie rozpoczęły się już jakiś czas temu, jeszcze przed
objęciem władzy przez prezydenta Juszczenkę. Agnieszka Korniejenko poinformowała, że Fundacja
Wiedzieć Jak od dwóch lat uczestniczy w tworzeniu projektów dotyczących integracji Ukrainy z Unią
Europejską oraz reformy ukraińskiej administracji publicznej i podkreśliła, że odpowiedzialni za te
dziedziny członkowie gabinetu Julii Tymoszenko pracują w oparciu o dokumenty przygotowane w ramach
inicjatywy Fundacji. Zdaniem prof. Jerzego Osiatyńskiego Ukrainie nie brakuje obecnie rekomendacji
i ekspertyz dotyczących organizacji i zadań rządu - wsparcia w tej mierze zdążyły już udzielić
między innymi Bank Światowy i UNDP - natomiast warto zastanowić się, jakie możliwości reform
otworzyła dopiero Pomarańczowa Rewolucja. Według prof. Jerzego Osiatyńskiego szczególnego wsparcia
wymagają obecnie dwa obszary. Po pierwsze - kwestie związane z good governance, do których należy
walka z korupcją i zapewnienie niezależności mediów (Osiatyński nadmienił, że pokusa skorzystania z
przyzwyczajenia znacznej część ukraińskich mediów do realizowania wytycznych otrzymywanych od władz
będzie dla ekipy Juszczenki swoistym testem). Po drugie - delegowanie władzy ze szczebla
centralnego na poziom samorządów. Podobnego zdania był Krzysztof Stanowski, który stwierdził, że o
ile tworzenie regulacji prawnych jest już zaawansowane, a ich zasadniczy kształt określony, o tyle
zmiany polegające na oddawaniu przez rząd pola obywatelom, samorządom i mediom nie są jeszcze
daleko posunięte. Zdaniem Krzysztofa Stanowskiego polskie doświadczenia związane z decentralizacją
sprawiają, że asysta polskich instytucji w tym zakresie byłaby dla Ukrainy szczególnie cenna.
Małgorzata Jakubiak podkreśliła potrzebę wspierania ukraińskich
instytucji w taki sposób, żeby z czasem stawały się coraz bardziej samodzielne. Uzależnienie od
polskich partnerów wiązałoby się bowiem z ryzykiem, że wspólnie realizowane projekty nie będą
odpowiadały rzeczywistym potrzebom beneficjentów, zaś osiągnięte efekty okażą się krótkotrwałe.
Wtórował jej Jakub Boratyński stwierdzając, że miarą dojrzałości strony przekazującej pomoc jest
gotowość do stopniowego ograniczania własnego udziału w podejmowaniu decyzji o sposobie jej
wykorzystania. W związku z tym Jakub Boratyński opowiedział się za powołaniem przy polskiej
ambasadzie na Ukrainie funduszu grantowego, przeznaczonego na finansowanie projektów zgłaszanych
przez tamtejsze organizacje.
Jako dziedziny, w których powinno się koncentrować wsparcie udzielane
przez Polskę Ukrainie, uczestnicy spotkania wymieniali najczęściej:
- reformę administracji publicznej (Jerzy Regulski, Jerzy Rejt,
Przemysław Radwan)
- reformę systemu edukacji (Krzysztof Stanowisk, Jerzy Rejt)
- integrację z Unią Europejską (Agnieszka Korniejenko, Jerzy Rejt,
Jakub Boratyński).
Jerzy Rejt zauważył ponadto, że oprócz działań skierowanych
bezpośrednio do Ukrainy Polska może odegrać ważną rolę przyczyniając się do zmiany stosunku krajów
Unii Europejskiej wobec Ukrainy. Zaproponował między innymi zorganizowanie w Krynicy "małego forum"
poświęconego Ukrainie, a także zachęcił zebranych do przekazywania sugestii dotyczących
przedstawicieli ukraińskich elit, których warto byłoby zaprosić do Krynicy na wrześniowe Forum
Ekonomiczne, żeby stworzyć im szansę nawiązywania kontaktów z partnerami z zachodu i lobbowania na
rzecz Ukrainy.
Ograniczona wiedza jako bariera w
świadczeniu pomocy
Uczestnicy spotkania zakładali, że skuteczne udzielanie Ukrainie
pomocy w oparciu o polskie doświadczenia wymaga po pierwsze znajomości potrzeb potencjalnych
beneficjentów, po drugie zaś dokładnych informacji o reformach zrealizowanych z powodzeniem w
Polsce (między innymi o tym przez kogo zostały zaprojektowane i wdrożone). Dyskutanci zwracali
uwagę, że w obu przypadkach wiedza, którą dysponują polskie instytucje, jest poważnie ograniczona.
Ukraińscy partnerzy często nie są jeszcze w stanie sprecyzować swoich oczekiwań - także dlatego, że
skala potrzeb jest bardzo duża. Zdaniem Renaty Koźlickiej obecnie Ukrainie przyda się nieomal każdy
rodzaj pomocy, zatem polskie instytucje powinny kierować się interesem Polski i realizować przede
wszystkim programy przyczyniające się do tworzenia jej korzystnego wizerunku oraz promujące
współpracę między oboma narodami. Mirosław Warowicki podkreślał, że dzięki działaniom podjętym
m.in. przez Fundację "Wiedzieć Jak" prace nad reformami, w które Polska może się włączyć, są już na
dość zaawansowanym etapie. Należy brać pod uwagę, że są to procesy długofalowe, które trzeba wpisać
w logikę długoterminowych zmian, w których najpierw powstają pewne ramy, w tym ramy prawne, a
następnie dodawane są działania uzupełniające zgodnie z logiką: priorytety - strategie - określone
działania. Skoro kierunki działania są już określone (reforma administracji, edukacji), to może
należy ograniczyć dyskusję i skupić się na planowaniu określonych działań. Jerzy Regulski zwrócił
uwagę, że również wiedza o polskich reformach, które jak dotąd nie zostały wyczerpująco opisane,
jest niekompletna. W odpowiedzi na poruszone problemy Jacek Michałowski zaproponował wspólne
podjęcie dwóch inicjatyw:
- gromadzenie informacji o potrzebach Ukrainy, uzyskiwanych przez
poszczególne polskie instytucje, zarówno pozarządowe jak i rządowe, od ich ukraińskich
partnerów
- przygotowanie opracowania zawierającego dane na temat projektów
zrealizowanych w Polsce reform, które można uznać za wzorcowe, wraz z informacjami o ich autorach
(Renata Koźlicka zwróciła uwagę, że w zakresie gospodarki tego rodzaju opracowanie przygotowała już
fundacja CASE).
Kwestie szczegółowe
Jacek Michałowski i Jerzy Osiatyński pytali o możliwość finansowego
wsparcia przez MSZ projektów, które są obecnie finansowane przez organizacje pozarządowe. Dzięki
udziałowi MSZ zwiększałaby się zarówno skala, jak i prestiż takich inicjatyw. Jacek Michałowski
jako przykład współpracy, którą byłaby zainteresowana Polsko-Amerykańska Fundacja Wolności, podał
ewentualne przekazanie Ministerstwu wniosków złożonych w ramach programu RITA, które uzyskały
wysokie oceny, natomiast nie mogą zostać sfinansowane ze środków Fundacji. Przedstawiciele MSZ nie
składając konkretnych deklaracji wyrazili zainteresowanie perspektywą finansowania projektów
pomocowych we współpracy z organizacjami pozarządowymi.
Krzysztofa Stanowskiego interesowała możliwość przekazywania części
środków, które Ministerstwo przeznacza na projekty realizowane przez podmioty należące do trzeciego
sektora, za pośrednictwem organizacji pozarządowych wyspecjalizowanych we wspieraniu pomocy
rozwojowej. Odpowiadając Piotr Ogonowski stwierdził, że zapisy Ustawy o finansach publicznych
prawdopodobnie wykluczają możliwość regrantingu, natomiast o ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii
należałoby się zwrócić do Ministerstwa Finansów.
Przemysław Radwan zwrócił uwagę na niedogodność związaną z
koniecznością zamknięcia projektu w ramach jednego roku budżetowego. Piotr Ogonowski wyraził
przypuszczenie, że przygotowywana Ustawa o współpracy rozwojowej stworzy mechanizm umożliwiający
realizowanie projektów zakrojonych na dłuższy okres.
Jerzy Rejt proponował wydzielenie ze środków przeznaczonych na pomoc
Ukrainie i Białorusi w roku 2005 puli, która zostałaby uruchomiona w późniejszych miesiącach. Taka
rezerwa umożliwiłaby sfinansowania projektów odpowiadających nowym realiom w wypadku, gdyby
sytuacja w którymś ze wspieranych krajów uległa zasadniczej zmianie. Piotr Ogonowski odniósł się do
tej propozycji sceptycznie, wyjaśniając, że wiązałaby się z ryzykiem niewykorzystania całości
środków przed końcem roku, przez co szansa na zwiększenie środków na działania pomocowe w dalszych
latach zostałaby poważnie ograniczona. Według Piotra Ogonowskiego pewną rezerwę należy utrzymywać
wyłącznie na wypadek potrzeby udzielenia pomocy humanitarnej.
Kalendarium
Przedstawiciele organizacji pozarządowych zgodnie podkreślali potrzebę
szybkiego uruchomienia środków pomocowych. Przemysław Radwan wyraził opinię, że MSZ musi znaleźć
kompromis między dopracowaniem procedur i priorytetów, według których środki będą rozdzielane, a
koniecznością jak najszybszego rozpoczęcia realizacji projektów.
Piotr Ogonowski zapewnił, że MSZ dąży do szybkiego uruchomienia
środków i zapowiedział, że ostateczna wersja Ramowego planu działań pomocowych MSZ na rok 2005, na
podstawie której zostaną ogłoszone konkursy, będzie gotowa w połowie marca. Jakub Boratyński
poprosił o przeprowadzenie ostatniej rundy konsultacji z Grupą Zagranica bezpośrednio przed
ogłoszeniem Planu, zapewniając, że Grupa jest w stanie przesłać swoje uwagi w trybie roboczym w
ciągu kilku dni.
Spotkanie zorganizowane przez Grupę
Zagranica odbyło się w siedzibie Fundacji im. Stefana Batorego. Wzięli w nim udział:
Paweł Bagiński
(MSZ), Bogumiła Berdychowska (Forum Polsko-Ukraińskie), Jakub Boratyński (Fundacja im. Stefana
Batorego), Andrzej Cieszkowski (MSZ), Olga Iwaniak (KPRM), Małgorzata Jakubiak (Centrum Analiz
Społeczno-Ekonomicznych), Justyna Janiszewska (Grupa Zagranica), Jacek Kluczkowski (KPRM),
Agnieszka Korniejenko (Fundacja "Wiedzieć Jak", "Centrum Europy" Kijów), Renata Koźlicka-Glińska
(Polsko-Amerykańska Fundacja Wolności), Mariusz Krajewski (MSZ), Jacek Michałowski
(Polsko-Amerykańska Fundacja Wolności), Piotr Ogonowski (MSZ), Jerzy Osiatyński (INE PAN), Tomasz
Płachecki (współpracownik Grupy Zagranica), Lena Prusinowska (Fundacja Wiedzieć Jak), Przemysław
Radwan-Rohrenschef (Stowarzyszenie Szkoła Liderów), Jerzy Regulski (Fundacja Rozwoju Demokracji
Lokalnej), Jerzy Rejt (Fundacja Instytut Studiów Wschodnich), Adam Sauer (PAUCI), Krzysztof
Stanowski (Fundacja Edukacja dla Demokracji), Jacek Strzemieczny (Centrum Edukacji Obywatelskiej),
Piotr Tyma (Związek Ukraińców w Polsce), Mirosław Warowicki (Fundacja Rozwoju Demokracji
Lokalnej).
Opracowanie:
T. Płachecki, J. Janiszewska
