Organizacje pozarządowe a państwo - sprawozdanie z konferencji "Dyplomacja społeczna" (Warszawa, 26-27czerwca 2002)

W konferencji Dyplomacja społeczna uczestniczyli przedstawiciele ponad stu polskich organizacji pozarządowych, reprezentanci NGO's z Holandii, Wielkiej Brytanii, Kanady oraz Czech, a także pracownicy urzędów państwowych z Ministerstwem Spraw Zagranicznych na czele. Celem spotkania było wypracowanie mechanizmów współdziałania organizacji pozarządowych pracujących za granicą z instytucjami państwowymi odpowiedzialnymi za polską politykę zagraniczną.

Dyskusja na ten temat została zainicjowana przez Fundację im. Stefana Batorego w grudniu 1999 roku, kiedy odbyło się spotkanie przedstawicieli Ministerstwa Spraw Zagranicznych i organizacji pozarządowych pracujących poza granicami Polski (głównie w krajach Europy Wschodniej). Wiosną 2001 rozpoczęła działalność grupa robocza organizacji pozarządowych, która przygotowała projekt dokumentu "Partnerstwo dla polityki zagranicznej", będącego propozycją rozwiązań i mechanizmów współpracy pomiędzy pierwszym a trzecim sektorem w polityce zagranicznej, a zarazem głównym punktem odniesienia prowadzonych podczas konferencji dyskusji.

Otwierając konferencję prof. Bronisław Geremek, członek Rady Fundacji im Stefana Batorego wskazał na nową sytuację, w jakiej działają obecnie instytucje państwowe oraz organizacje społeczne prowadzące działalność międzynarodową. Zmienia się dziś tradycyjne rozumienie dyplomacji, jako pozostającej w wyłącznej domenie państwa i realizowanej z dala od życia publicznego, zwiększa się natomiast pole dla prowadzenia dyplomacji społecznej. Początkiem nowego sposobu rozumienia stosunków międzynarodowych była konferencja założycielska ONZ w 1945 roku w San Francisco, kiedy to zadecydowano o wprowadzeniu praw człowieka jako prawnej i ponadprawnej referencji dla polityki. Również istniejąca w prawie międzynarodowym przestrzeń prawa zwyczajowego pozwala na włączenie się organizacji społecznych w działania międzynarodowe i wykorzystanie przez nie tych możliwości, których rządy nie chcą lub nie mogą wykorzystywać.

Kolejny mówca, Cornelio Sommaruga , były przewodniczący Międzynarodowego Komitetu Czerwonego Krzyża, określił tę nową sytuację jako "globalizację odpowiedzialności". Problemem kluczowym w stosunkach międzynarodowych stał się obecnie problem bezpieczeństwa, który nie ogranicza się już do sfery militarnej, związanej ze zbrojeniami czy armią. O bezpieczeństwie świata mówi się dziś w sposób kompleksowy: jako o bezpieczeństwie od głodu, chorób czy degradacji środowiska, a jako źródła największych zagrożeń, przede wszystkim terroryzmu, wskazuje się biedę i degradację społeczną. Staje się jasne, że zapobiegać konfliktom należy na najniższym możliwym poziomie - poziomie lokalnym, poziomie samych społeczeństw. Prewencja, eliminowanie napięć i rozwiązywanie konfliktów stają się zadaniem i polem działania dla zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego. Następnie zaprezentowano modele współpracy pomiędzy trzecim sektorem a instytucjami rządowymi odpowiedzialnymi za politykę zagraniczną przyjęte w Kanadzie, Czechach, Holandii i Wielkiej Brytanii.

Adam Novak ( Alternatives, Action and Communication Network for International Development ) zarysował zasady takiej współpracy na przykładzie Kanadyjskiej Agencji ds. Rozwoju Międzynarodowego (CIDA). Punktem wyjścia dla tej współpracy było założenie, że polityka zagraniczna jest zadaniem całego społeczeństwa, a rząd jest jedynie jej koordynatorem, choć posiadającym w kilku sferach wyłączność decyzji. Poczynając od obecności delegacji organizacji wyznaniowych, naukowych czy związkowych na różnego typu publicznych forach wypracowano system szerszej reprezentacji społeczeństwa w polityce. Dofinansowywanie organizacji pozarządowych przez rząd jest jednym z przejawów współpracy pomiędzy sektorami. CIDA, pierwotnie podporządkowana MSZ, jest obecnie oddzielną autonomiczną instytucją, która realizuje długoterminowe cele w oparciu o 5-letni budżet. W Kanadzie ponad 40 procent państwowych środków pomocowych jest przekazywanych za granicę przy udziale organizacji pozarządowych. Za pośrednictwem ambasad kanadyjskich działa Fundusz Kanadyjski, udzielający niewielkich dotacji na drobne projekty w różnych krajach świata. Jest to bardzo dobra forma promowania wizerunku kraju, a jednocześnie sposób nawiązywania kontaktów z ludźmi tkwiącymi znacznie głębiej w "tkance społecznej" danego kraju niż oficjalne środowiska, z jakimi zazwyczaj kontaktuje się dyplomacja.

Šimon Pŕnek, zalożyciel, a obecnie dyrektor ds. operacji humanitarnych czeskiej organizacji Clovek w Tisni ( People in Need Foundation ) podkreślił, że choć czeski model współpracy pomiędzy pierwszym a trzecim sektorem wciąż odległy jest od zachodniego, to organizacje pozarządowe posiadają duże możliwości oddziaływania na rząd, m.in. dzięki poparciu prezydenta Vaclava Havla, który przywiązuje wielką rolę do kwestii pomocy humanitarnej i praw człowieka. W pierwszej połowie lat 90. rząd czeski krytykował organizacje pozarządowe zaangażowane w pomoc dla Bośni za ingerowanie w politykę zagraniczną państwa. Jednak mobilizacja opinii publicznej, która przyniosła następnie wsparcie finansowe dla tej działalności udowodniła, że posiada ona mandat społeczny. W drugiej połowie lat 90. około 1/3 rządowych środków na rzecz międzynarodowej pomocy humanitarnej była przekazywana za pośrednictwem organizacji pozarządowych. Istnieją już pewne struktury instytucjonalne: przedstawiciele NGO's są członkami grup doradczych różnych departamentów. Choć wciąż widoczna jest nieufność wobec profesjonalizmu tych organizacji, to powoli następuje akceptacja dla realizowania polityki zagranicznej państwa bez pośrednictwa kanałów rządowych, oraz zrozumienie, że pozwala ona na pluralistyczną politykę i przyczynia się do promowania wizerunku Czech za granicą. Ponadto organizacje pozarządowe są w stanie realizować projekty pomocowe bardziej sprawnie i efektywnie, a także mogą zabierać głos w tych sprawach, w których rządy wolą milczeć - jak np. przestrzeganie praw człowieka w Chinach czy wojna w Czeczenii. Model holenderski zaprezentowała Elizabeth Van Der Steenhoven reprezentująca Radę Narodowego Komitetu ds. Współpracy Międzynarodowej i Pomocy Rozwojowej (The Netherlands Organisation for International Development Cooperation ). Organizacja ta stanowi swego rodzaju "parasol" organizacji pozarządowych, związkowych i grup wyznaniowych, które prowadzą działalność międzynarodową. Finansowana jest ze środków holenderskiego Ministerstwa Spraw Zagranicznych, ale samodzielnie decyduje o rozdziale środków wśród organizacji pozarządowych. Rząd nie może wstrzymać finansowania działań Rady nawet wtedy gdy odnosi się krytycznie do podejmowanych przez nią decyzji. Kryterium przyznawania środków rządowych poszczególnym organizacjom jest ich wyspecjalizowanie - bądź w wybranym regionie (np. kraje WNP), bądź w konkretnej problematyce. Z doświadczenia holenderskiego wynika, że im bliższa współpraca między obydwoma sektorami, tym bardziej doceniania jest ona przez stronę rządową. Obydwie strony czerpią z niej korzyści: rząd otrzymuje silne poparcie społeczne dla swojej polityki i jej sprawne wykonanie, organizacje pozarządowe zyskują większe środki, większy wpływ, oraz możliwość prowadzenia dialogu z rządem. Jednak ważne jest, by nakreślić jasne granice tego współdziałania, co pozwala nie zapominać o autonomii obu sektorów i ich odmiennych celach.

O doświadczeniach brytyjskich mówił Trevor G. Wiliams, reprezentujący Westminsterską Fundację na Rzecz Demokracji ( Westminster Foundation for Democracy ). W latach 90. podjęto w Wielkiej Brytanii działania na rzecz utworzenia oddzielnego resortu zajmującego się pomocą międzynarodową. Uznano bowiem, że polityka państwa, priorytety i cele strategiczne w zakresie bezpieczeństwa mają wiele wspólnego z priorytetami organizacji społecznych, zajmujących się zwalczaniem biedy. Dostrzeżono, że można realizować pewne cele polityki zagranicznej przy pomocy organizacji finansowanych przez sektor publiczny, a działających na pograniczu obu sektorów. Jest to sytuacja z wielu względów bezpieczna, ale nie pozbawiona zagrożeń. Należy bowiem zastanowić się, w jakim stopniu organizacje pozarządowe są nadal reprezentantami interesów społeczeństwa, w jakim zaś są "klientami" konkretnych sponsorów. Konieczne jest zatem porozumienie co do celów nadrzędnych, co pozwoli na zachowananie otwartości, przejrzystości i konkurencyjności w przyznawaniu środków. Inny problem pojawiający się we współpracy pomiędzy rządem a sektorem pozarządowym, to czy organizacje pozarządowe nie przekształcają się w "przedłużone ramię" finansujących je resortów, a ich działalność w krajach trzecich (zwłaszcza byłych krajach kolonialnych) nie jest ukrytą formą ingerencji w ich sprawy wewnętrzne, a nawet nową "miękką" formą imperializmu.

Dyskusję nad modelem współpracy pomiędzy pierwszym a trzecim sektorem w Polsce otworzył Jacek Michałowski reprezentujący Polsko-Amerykańską Fundację Wolności. Wskazał on, że według statystyki prowadzonej przez Stowarzyszenie Klon-Jawor sektor pozarządowy w Polsce obejmuje 50 tysięcy organizacji (według innych źródeł jest ich 30 tysięcy). Około 500 z nich prowadzi działalność poza granicami kraju, a dla 90 jest ona głównym polem działalności. Jest to tendencja charakterystyczna dla polskiego trzeciego sektora, a jej źródeł można szukać w tradycji współpracy opozycji demokratycznej z Polski i z krajów sąsiednich, a także w przekonaniu, iż polskie doświadczenie transformacji jest dla wschodnich sąsiadów bliższe niż doświadczenia krajów zachodnich. Ważne jest również poczucie zobowiązania - Polska przez wiele lat była odbiorcą pomocy międzynarodowej, teraz powinna sama jej udzielać. Współpraca polskich organizacji z zagranicznymi (tj. z regionu Europy Środkowo-Wschodniej, Bałkanów i państw WNP, kierunek współpracy międzynarodowej skoncentrowanej na Unii Europejskiej jest bowiem wyraźnie słabszy), dotyczy kilku głównych sfer: społeczeństwa obywatelskiego, demokracji lokalnej, rozwoju przedsiębiorczości i reform systemowych, ale także kultury i ochrony środowiska. Polski sektor pozarządowy jest silnie obecny w krajach Europy Środkowej, Południowej i Wschodniej, uzupełniając tym samym wciąż niewielkie zaangażowanie sektora rządowego i biznesu na tym obszarze. Znaczna część tej działalności przypada na Fundację im. Stefana Batorego, Polsko-Amerykańską Fundację Wolności, PAUCI oraz IDEE (łącznie projekty międzynarodowe realizowane przez te fundacje szacuje się na 4 mln USD). I właśnie skala tego zaangażowania rodzi konieczność instytucjonalizacji współpracy pomiędzy organizacjami pozarządowymi a państwem, a także potrzebę określenia i ujednolicenia standardów tej pracy.

Po południu uczestnicy konferencji podzielili się na trzy grupy by przedyskutować projekt dokumentu "Partnerstwo dla Polityki Zagranicznej" i wypracować jego ostateczną wersję. Ponadto grupy omawiały następujące tematy: 1. wymiana młodzieży, 2.współpraca zagraniczna i problem wprowadzenia wiz dla wschodnich sąsiadów Polski, 3. "metodologia" pracy zagranicą - dobra i zła praktyka.

Drugi dzień konferencji otworzyły wystąpienia przedstawicieli trzech polskich organizacji pozarządowych, których priorytetem są działania międzynarodowe: Jacka Wojnarowskiego ( Trust for Civil Society in Eastern Europe ), Róży Thun (Fundacja im. Roberta Schumana) oraz Krzysztofa Stanowskiego (Fundacja Edukacja dla Demokracji).

Pierwszy z nich zdefiniował współpracę pomiędzy pierwszym a trzecim sektorem jako komplementarne, wzajemnie uzupełniające się działania, następujące przy poszanowaniu autonomii stron i przestrzeganiu zasady delegowania zadań na jak najniższy poziom. Jednocześnie przedstawił pesymistyczną ocenę sytuacji sektora pozarządowego w Polsce: po dziesięciu latach działania cierpi on na słaby stopień samoorganizacji, niski poziom przestrzegania przejrzystości finansowej i słabą samowystarczalność. Liczba organizacji pozarządowych zmniejsza się, nie tylko z powodów finansowych (dotychczasowe źródła finansowania, jakimi były wielkie fundacje amerykańskie nie zostają zastąpione przez nowe - europejskie czy krajowe źródła, państwowe i prywatne), ale w wyniku "wypalenia się" pierwszej generacji działaczy, na których miejsce nie przychodzą następni. Istnieją niekorzystne regulacje prawne i nieprzychylny klimat wobec organizacji pozarządowych, czego wyrazem może być brak publicznej debaty na temat roli sektora pozarządowego. Te wszystkie czynniki wpływają na niewykorzystanie potencjału polskich NGO's w dyplomacji społecznej.

Róża Thun wskazała na brak koordynacji działań pomiędzy rządem a organizacjami pozarządowymi w sferze integracji europejskiej. A to one przede wszystkim prowadzą debatę na ten temat, która nie jest jednak w należyty sposób wykorzystana ani doceniana przez instytucje państwowe.

Na podobny brak wzajemnego wsparcia wskazał Krzysztof Stanowski: państwo nie wykorzystuje sukcesów polskich organizacji pozarządowych działających za granicą (w Azji Centralnej i na Kaukazie), tymczasem działania dyplomatyczne powinny towarzyszyć działalności trzeciego sektora, w taki sam sposób, jak wspierają się wzajemnie polityka zagraniczna państwa i wielki biznes.

Następnie przedstawiciele grupy roboczej organizacji pozarządowych pracujących za granicą: Jakub Boratyński z Fundacji Batorego, Lidia Kuczmierowska z Fundacji Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego oraz Małgorzata Naimska z Fundacji IDEE przedstawili końcową wersję dokumentu "Partnerstwo dla polityki zagranicznej" , wzbogaconą o wnioski wypracowane podczas dyskusji grup pierwszego dnia konferencji. Zalecenia ogłoszone w dokumencie zostały zaprezentowane Ministrowi Spraw Zagranicznych Włodzimierzowi Cimoszewiczowi.

W odpowiedzi minister wskazał na istniejące już ze strony rządu inicjatywy dotyczące współpracy z organizacjami pozarządowymi i próby zapełnienia luk prawnych (projekt ustawy o organizacjach pożytku publicznego), zachęcając jednocześnie do dalszej dyskusji na temat proponowanych przez rząd rozwiązań Podkreślił, że rozwój społeczeństwa obywatelskiego charakteryzuje się zmniejszającą się rolą państwa w wielu obszarach życia publicznego, gdzie inicjatywy i decyzje mogą podejmować sami obywatele. Istnieją obszary współpracy międzynarodowej - jak pomoc społeczna czy stosunki międzysąsiedzkie - w których aktywność organizacji pozarządowych jest nie do zastąpienia. Zdaniem Włodzimierza Cimoszewicza, najpoważniejszą obecnie kwestią jest kwestia współpracy transgranicznej i wiz: w tej sferze powinna mieć miejsce "rozsądna interpretacja" przepisów Schengen. Ministerstwo Spraw Zagranicznych pracuje obecnie nad ułatwieniami w składaniu wniosków wizowych i nad zwiększeniem liczby konsulatów. Minister odniósł się pozytywnie do większości zaproponowanych postulatów. Jego zdaniem, kolejnym krokiem powinna być realizacja konkretnych rozwiązań zaproponowanych przez uczestników spotkania - a więc utworzenie Rady Konsultacyjnej i jej pierwsze posiedzenie we wrześniu. Minister wyraził również gotowość do udziału w spotkaniu poświęconemu porównaniu i przedyskutowaniu niemieckiego i francuskiego modelu współpracy pomiędzy państwem a sektorem pozarządowym. Jego zdaniem, kolejną wartą podjęcia inicjatywą mogłoby być stworzenie systemu polskiego wolontariatu w Europie Środkowej i Wschodniej, przy współudziale partnera z Europy Zachodniej. Przyczyniłaby się ona do wykorzystania wiedzy i umiejętności działania w tym regionie, jakimi dysponują polskie organizacje pozarządowe. Z kolei ze strony reprezentantów organizacji pozarządowych padły propozycje, by przyszły system dofinansowywania działalności organizacji z funduszy publicznych uwzględniał pokrywanie niektórych kosztów związanych z funkcjonowaniem organizacji, jakie zazwyczaj nie mogą być pokrywane z dotacji przyznawanych na konkretne projekty. Minister zgodził się również z sugestią, by do projektowanej przez rząd międzyresortowej Rady Promocji Polski włączyć przedstawicieli organizacji pozarządowych.

Opracowanie: Anna Wróbel