Uwagi do projektu Strategii Polskiej Współpracy na rzecz Rozwoju

(Projekt z czerwca 2003)

Uwaga wstępna

Opracowanie strategii jest rzeczą pilną i niezbędną. Bez jasno określonych celów i zadań, bez sprawnego systemu ich realizacji i bez zintegrowanego wysiłku na ich rzecz, nie można myśleć o nowoczesnej dyplomacji i efektywnym uczestniczeniu w globalnej współpracy międzynarodowej. Jest więc pozytywnym faktem przedstawienie projektu tej strategii do publicznej debaty. Tylko wspólny wysiłek różnych podmiotów, reprezentujących różne doświadczenia i umiejętności może dać pozytywny wynik. W tym duchu, pozytywnego współdziałania, przedstawiam niniejsze uwagi. Projekt strategii jest bowiem jeszcze surowym materiałem, wymagającym dalszych poważnych prac.

Uwagi moje opieram na doświadczeniach Fundacji Rozwoju demokracji Lokalnej, jak i na moich osobistych. Dotyczą one przekształceń ustrojowych państwa, za szczególnym uwzględnieniem decentralizacji, rozwoju władz lokalnych i budowy społeczeństwa obywatelskiego. Doświadczenia te powstały w ciągu kilkunastu lat, gdy najpierw byliśmy odbiorcami pomocy zagranicznej, następnie gdy uczestniczyłem w kształtowaniu programów pomocowych przez organizacje międzynarodowe, a wreszcie gdy sami jesteśmy realizatorami tych programów w wielu krajach Europy Południowej i Wschodniej, a także Azji Centralneji Południowej.

Uwagi niniejsze koncentruje na dwóch, według mnie kluczowych problemach:

• definicji celów i priorytetów współpracy na rzecz rozwoju,
• określenia sposobów realizacji tej współpracy.

Uwagi szczegółowe są zawarte w załączniku.

Cele i priorytety współpracy na rzecz rozwoju

Polski udział w światowej współpracy na rzecz rozwoju jest oparty o deklaracjei porozumienia międzynarodowe. Jest oczywiste, że udział ten może dotyczyć jedynie pewnych wybranych fragmentów. Zadaniem więc STRATEGII powinno być właśnie wskazanie jakich to fragmentów polska działalność ma dotyczyć. A więc dokonanie wyboru z pośród dziedzin wymienianych w deklaracjach międzynarodowych. Tego zadania przedstawiony dokument nie spełnia.

Należy najpierw ustalić jakie powinny być kryteria wyboru polskich priorytetów, z pośród wielu dziedzin, wymienianych w deklaracjach, jako z pewnego "menu"? Ponieważ wszystkie te dziedziny są uznane za korzystne dla realizacji celów globalnych, takich jak np. walka z ubóstwem, więc nasz wybór powinien być oparty na kryteriach wynikających z polskiego interesu. Nasuwają się dwa, oba zresztą wymienione w STRATEGII:

a) zwiększenie bezpieczeństwa Polski przez przyczynienie się do stabilizacji regionu,

b) kształtowanie pozytywnego wizerunku Polski, jako stabilnego kraju sukcesu.

Kryterium pierwsze prowadzi do definicji geograficznych krajów, na których nam specjalnie zależy. W STRATEGII podano tylko bardzo ogólnikowe kryteria, którymi MSZ będzie się posługiwać w konkretnych przypadkach. Ale wydaje się, że już w STRATEGII powinno nastąpić bliższe określenie priorytetowych obszarów, a więc np. kraje bałkańskie, Europy Wschodniej, Azji Centralnej i Południowej. Może Bliski Wschód ze względu na zaangażowanie w Iraku.

Kryterium drugie prowadzi do określenia dziedzin w których możemy pokazać nasz dorobek, tak, aby był zauważalny i nas wyróżniał w stosunku do innych donatorów. Trzeba bowiem pamiętać, że zakres programów oferowanych przez różne kraje i organizacje jest tak wielki, że bardzo łatwo w nim utonąć i być w ogóle niezauważonym. Dlatego, przy naszych ograniczeniach finansowych programy rozwojowe, a więc oparte na inwestycjach, nie powinny być naszym priorytetem. Wybudowanie jednej szkoły czy szpitala nie wpłynie w sposób istotny na nasz wizerunek. Natomiast jako bezwzględny priorytet należy uznać pomoc techniczną, polegającą na przekazywaniu naszych doświadczeń w zakresie transformacji ustrojowej i gospodarczej. Te doświadczenia są unikalne i bardzo wysoko obecnie cenione na rynkach zagranicznych, jednocześnie ich waga i znaczenie jest kompletnie nie dostrzegane przez polskie władze i instytucjeącą na przekazywaniu naszych doświadczeń, odpowiedzialne za promocje kraju. A więc naszym priorytetem powinna być pomoc techniczna, oparta na naszych doświadczeniach jako kraju sukcesu w transformacji ustrojowej, gospodarczej i społecznej.

Należy rozróżnić dwa poziomy na których realizowana jest międzynarodowa współpraca dla rozwoju. Pierwszy dotyczy bezpośredniej współpracy ze społecznościami lokalnymi lub innymi wybranymi grupami społecznymi, jak np. organizowanie wymian, wizyt, imprez artystycznych i sportowych, itp. Używając terminologii angielskiej jest to "grass root movement". Drugi - to współpraca na rzecz przemian ustrojowych, gospodarczych czy społecznych, a więc pomoc techniczna oferowana państwom, władzom publicznym lub organizacjom o charakterze ponadlokalnym. Te dwa poziomy wymagają zupełnie różnych form działania i ich rozwój wymaga różnych form pomocy i organizacji.

Sposoby realizacji współpracy

Sposób realizacji współpracy ma podstawowe znaczenie dla realizacji naszych celów. Budować pozytywny wizerunek Polski można jedynie poprzez realizację dobrych programów. Złe projekty szybko dobry wizerunek zniweczą. System organizacji współpracy powinien zapewniać wysoką jakość naszych działań. Ten wymóg jakości odnosi się przede wszystkim do programów pomocy technicznej, w mniejszym natomiast do programów bezpośredniej współpracy lokalnej, w których większe znaczenie ma dobra organizacja i przyjacielska atmosfera.

Programy pomocy technicznej muszą być na wysokim merytorycznym poziomie. Oznacza to, że programy muszą być oparte na rzetelnej wiedzy i analizie naszych doświadczeń. Tymczasem w Polsce jest brak poważnych analiz naszych własnych doświadczeń.

Instytucje, realizujące te programy muszą posiadać odpowiednie umiejętności i doświadczenia oraz dysponować odpowiednio kwalifikowanym personelem. Wobec ogromnej profesjonalizacji międzynarodowego rynku programów pomocowych, organizacje słabsze są skazane na porażkę, a to oznacza popsucie wizerunku Polski

Pomoc musi być właściwie adresowana. W interesie darczyńców, czyli w tym przypadku polskim, jest aby pomoc nie tylko rzeczywiście była przydatna, ale również aby jej owoce były trwałe i długo pamiętane przez odbiorców. Oznacza to konieczność dokonywania właściwych wyborów.

Wreszcie konieczna jest promocja polskich instytucji, "eksportujących" nasze doświadczenia. Nie wystarczy mieć dobry towar aby go sprzedać. Trzeba się umieć przebić do odbiorców i do źródeł finansowania w organizacjach międzynarodowych. Rynek firm konsultingowych zagranicznych jest bardzo trudny. Firmy są agresywne i nastawione wyłącznie na zysk. Aby dyplomacja społeczna mogła się powieść konieczne jest, aby polskie organizacje uzyskały uznanie na rynku międzynarodowym.

Wyżej wymienione problemy, jak i szereg innych, które tu pomijam, wyznaczają sposób w jaki powinien być zorganizowany sposób realizacji współpracy. W STRATEGII słusznie stwierdza się, że koordynatorem udziału Polski we współpracy na rzecz rozwoju jest Minister Spraw Zagranicznych. Konkretyzacja kierunków tego udziału powinna następować corocznie w oparciu o założenia Polskiej Polityki Zagranicznej i powinny być upowszechniane. Słusznie wymieniane są standardy UE i OECD, które powinny obowiązywać.

Nasuwają się natomiast wątpliwości, dotyczące tworzenia Rady ds. Współpracy Rozwojowej. Potrzebna jest natomiast stała, robocza współpraca z organizacjami pozarządowymi, zaangażowanymi w realizację programów i posiadającymi w tej dziedzinie odpowiednie doświadczenie. Współpraca ta to nie tylko udzielanie "grantów" ale powinna ona polegać na zbieraniu doświadczeń i sugestii, bo doświadczenia powstają właśnie w trakcie realizacji programów.

Kluczową rolę ma do spełnienia Fundacja "Wiedzieć Jak". Powinna ona stanowić przedłużenie służb dyplomatycznych dla kierowania współpracą i gospodarką środkami przeznaczonymi na ten cel.

Wykaz jednak zadań Fundacji, zawarty w projekcie STRATEGII budzi poważne wątpliwości, gdyż stwierdzenie, że do zadań Fundacji należy "realizacja, tam gdzie jest to uzasadnione, projektów pomocowych we własnym zakresie" jest chyba jakimś głębokim nieporozumieniem, jeśli jednocześnie do jej zadań należy: "identyfikacja i wybór potencjalnych wykonawców", "zlecanie realizacji", oraz "stały nadzór oraz ewaluacja projektów." Według wszelkich standardów, w tymi wymienionych wcześniej standardów UE i OECD, konieczny jest wyraźny rozdział instytucji zlecających i kontrolujących realizacje od jej wykonawców. Fundacja "Wiedzieć Jak" powinna być instytucją zlecającą i kontrolującą programy, a nie je wykonującą.

Utrzymanie proponowanego mieszanego charakteru tej instytucji prowadziłoby do:

• zagrożeń korupcyjnych, gdyż ta sama jednostka kontrolowałaby swoją własną działalność,
• nieuzasadnionego uprzywilejowania Fundacji w stosunku do innych organizacji pozarządowych, gdyż Fundacja dysponując środkami budżetowymi sama decydowałaby ile z nich zatrzymać dla programów realizowanych przez samą siebie. Zagrażałoby to praktykami monopolistycznymi,
• obniżania jakości programów, ponieważ ograniczałoby zdrową konkurencję.

Takie rozwiązanie jest też sprzeczne z Ustawą o Zamówieniach Publicznych, która powinna mieć tu pełne zastosowanie.

Wykaz zadań Fundacji wymaga poważnej dyskusji. Nie wchodząc w szczegóły należy zwrócić uwagę na następujące sprawy:

- co to znaczy identyfikacja projektów? Konieczne są jasne procedury postępowania, które może przebiegać dwojako:

a) Fundacja ogłasza przetargi na realizacje programów, które są wynikiem ustalonych kierunków polityki zagranicznej, Fundacja rozpatruje wnioski zgłaszane przez instytucje pozarządowe,

b) co to znaczy "identyfikacja ... potencjalnych wykonawców"? Wydatkowanie pieniędzy budżetowych podlega Ustawie o zamówieniach Publicznych, a więc powinno tu chodzić o postępowania przetargowe.

- dlaczego "realizacja działań humanitarnych" ma należeć do zadań własnych Fundacji i mają one być wykonywane jedynie "we współpracy z innymi instytucjami"? Czy aparat Fundacji będzie bardziej efektywny i profesjonalny niż np. Akcja Humanitarna, która w ten sposób zostanie sprowadzona najwyżej do roli podwykonawcy?

- na czym polega rozróżnienie organizacji pozarządowych, prowadzących działania pomocowe za granicą" od "firm i innych instytucji - potencjalnych wykonawców projektów pomocowych"? Dlaczego mają to być dwie różne bazy danych?

- wydaje mi się, że sformułowanie "przygotowanie i prowadzenie działań z zakresu podnoszenia profesjonalizmu działań sektora niepublicznego w realizacji projektów pomocowych" nie jest szczęśliwe. Natomiast rozumiem, że powinno tu chodzić o trzy elementy:

a) obsługa informacyjna organizacji pozarządowych,

b) szkolenie organizatorów projektów i ekspertów, oraz

c) promocja polskich organizacji pozarządowych na rynku międzynarodowym.

- brakuje natomiast zadań związanych z opracowywaniem i analizą doświadczeń polskich na użytek ich "eksportu", opracowywaniem podręczników i materiałów szkoleniowych itp.

Należy zwrócić uwagę, że jedną z poważnych barier, ograniczających możliwości polskich organizacji pozarządowych na rynku programów pomocowych jest brak systemu gwarancji bankowych. W większości przypadków podjęcie się realizacji programu wymaga wyłożenia poważnych sum, które są refundowane dopiero po upływie dłuższego czasu. Wymaga to uzyskania kredytów lub gwarancji bankowych, w przypadku uzyskania zaliczek. Polskie organizacje, w odróżnieniu od zagranicznych, mają w tej dziedzinie ogromne trudności, przegrywając współzawodnictwo już na starcie. Problem ten wymaga podjęcia poważnych działań ze strony Rządu, jeśli chcemy realizować programy pomocowe samodzielnie, co jest niezbędne dla budowania wizerunku Polski. W innym przypadku będziemy jedynie dostarczycielem ekspertów przedsiębiorstwom zagranicznym, przyczyniając się do budowy wizerunku nie naszego, lecz innych państw.

*

Reasumując uważam, że przedstawiony projekt jest krokiem we właściwym kierunku, ale jest jeszcze daleko od jego ostatecznego kształtu. Dlatego konieczne są dalsze prace z udziałem przedstawicieli organizacji, mających doświadczenia w realizacji programów zagranicą. Należy pamiętać, że projekty te mają bardzo zróżnicowany charakter, stąd w powinny być wykorzystane doświadczenia różnych organizacji, a przede wszystkim:

- organizacji, realizujących duże programy o charakterze pomocy technicznej, w dziedzinach przekształceń ustrojowych lub gospodarczych,

- organizacji realizujących lokalne programy bezpośredniej współpracy,

- organizacji realizujących programy pomocy humanitarnej.

Uwagi szczegółowe w załączniku.

UWAGI SZCZEGÓŁOWE DO PROJEKTU STRATEGII MSZ (ZAŁĄCZNIK)

str. 1. Ostatni paragraf: pominięto polskie przekształcenia ustrojowe, które były silnie wspierane przez zagranicę. Natomiast mam poważne wątpliwości, czy można mówić że pomoc zagraniczna przyczyniła się do reform politycznych.

str. 5. pkt. 2.1. Wydaje się że ten punkt wymaga całkowitego przeredagowania. Sugestie w tej sprawie przedstawiłem w części ogólnej niniejszych uwag.

str. 6. pkt. 2.2. Stwierdzenia mają tu bardzo ogólny charakter i nie wnoszą wiele.

Należy skorygować też niezrozumiałe sformułowania:

• "Współpraca między Rządem RP a polskim społeczeństwem obywatelskimi sektorem przedsiębiorstw w realizacji działalności pomocowej". Rozumiem, że chodzi o współpracę z organizacjami pozarządowymi i przedsiębiorstwami.
• "Wszechstronne podejście do problematyki rozwoju uwzględniające elementy zrównoważonego rozwoju, integrujące rozwój gospodarczy z dynamiką życia społecznego i rozwoju jednostki." Nie rozumiem o co chodzi.

str. 6. pkt. 2.3.1. Priorytetowe znaczenie w zakresie realizacji programów oraz projektów polskiej współpracy rozwojowej..." sformułowanie do przeredagowania. Konieczna jest tu konkretyzacja priorytetów geograficznych. Dalsza część tego punktu wymaga też konkretyzacji.

str. 7 pkt. 2.3.2. Ten punkt wymaga całkowitego przeredagowania. Powtarzanie sformułowań deklaracji międzynarodowych nie ma sensu, gdyż chodzi tu o kierunki naszego zaangażowania, czyli wybór z deklaracji międzynarodowych tych kierunków którymi się chcemy zająć. Uwagi w tej sprawie są w części ogólnej. Nie można wymieniać obok siebie dziedzin o całkowicie różnym charakterze i różnym stopniu ogólności. Przykładowo: redukcja ubóstwa jest celem generalnym, który jest realizowany przez różnorodne programy, taki jak rozwój przedsiębiorczości, poprawa efektywności administracji i szereg innych, które zostały obok siebie wymienione. Nastąpiło pomylenie celów różnych poziomów i środków ich realizacji.

str. 8. pkt. 3.2.1. Jak rozumiem termin "Projekty rozwojowe" jest tłumaczeniem angielskich "development projects", oznaczających projekty inwestycyjne. Projekty restrukturyzacji poszczególnych dziedzin gospodarki do nich nie należą, ale do pomocy technicznej.

str. 8 pkt. 3.2.2. Ten punkt ma podstawowe znaczenie. Uważam, że wymaga on dużo większej precyzji sformułowań, gdyż dotyczy on dziedziny w której Polska powinna odegrać szczególnie istotną rolę. Przedstawiona redakcja jest nie przejrzysta i nie precyzyjna.

pkt. 3. 4. Dlaczego całkowicie pominięto:

• Radę Europy i jej programy w których aktywnie uczestniczymy?
• współpracę transgraniczną, szczególnie w ramach Euroregionów?

pkt. 3.4.6. Czy rzeczywiście zależy nam na realizacji wspólnych programów pomocowych z innymi krajami Europy Środkowej? Z moich doświadczeń jednoznacznie wynika, że między tymi krajami istnieje na rynku silna konkurencja i nigdy nie spotkałem się z jakąkolwiek wolą wspólnych działań ze strony naszych sąsiadów.

pkt. 4. Ten punkt nie może pozostać tak "mgławicowy". Sprawa sposobu identyfikacji celów operacyjnych, wyboru projektów i ich wykonawców stanowi istotę strategii. Niezbędne jest zdecydowane rozwinięcie i konkretyzacja.

pkt. 5. Generalnie propozycje słuszne, za wyjątkiem zadań i organizacji Fundacji "Wiedzieć Jak", o czym napisano w części ogólnej.

pkt. 5.8. Sprawę powołania Rady ds. Współpracy należy jeszcze przedyskutować. Bez jasnego określenia zadań i kompetencji nie wydaje się ona celowa.

pkt. 7. Promocja jest kluczowym zadaniem w budowaniu wizerunku Polski i rozwoju naszej działalności za granicą. Punkt ten wymaga rozwinięcia, aby wyjść poza ogólniki. Mam też wątpliwości co do francuskiego brzmienia proponowanej nazwy. Cel "Programme de la Cooperation au Developpement de la Pologne", może być rozumiany jako Developpement de la Pologne. A nie o to chodzi.

Prof. dr hab. Jerzy Regulski, Prezes Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej