UZASADNIENIE
do projektu Ustawy o Współpracy na rzecz Rozwoju

Polska, przyjmując na siebie ważne zobowiązania międzynarodowe, w tym zawarte w Deklaracji Milenijnej oraz Deklaracji Polityczną i Planie Działania z Johannesburga we wrześniu 2002 r., zobowiązała się do aktywnego udziału w przedsięwzięciach społeczności międzynarodowej na rzecz rozwiązania problemów globalnych w wymiarze charakterze gospodarczym, społecznym i humanitarnym. Realizacja przyjętych celów wymaga zaangażowania wszystkich uczestników życia międzynarodowego, obejmującego nie tylko transfer środków rzeczowych i finansowych, ale także zmian w polityce handlowej, rolnej, inwestycyjnej i ekologicznej. Pomoc rozwojowa nadal stanowi instrument przezwyciężenia globalnej luki rozwojowej. Pomoc udzielana przede wszystkim przez kraje należące do Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) odgrywa istotną rolę, zwłaszcza w zakresie walki z biedą, ochrony zdrowia, ochrony środowiska czy edukacji.

Współpraca na rzecz rozwoju, jako integralna część polityki zagranicznej i stosunków zewnętrznych Polski, służy realizacji podstawowych celów polskiej polityki zagranicznej: zapewnieniu bezpieczeństwa i stabilności państwa i jego obywateli, ochronie jego interesów oraz rozwojowi współpracy gospodarczej z krajami wszystkich kontynentów. Bezpieczeństwu Polski służy zapobieganie potencjalnym, konfliktogennym napięciom na linii Północ - Południe, interesom gospodarczym - większe zaangażowanie krajów rozwijających się i w okresie transformacji w gospodarkę światową, w tym w wymianę handlową i inwestycyjną z naszym krajem, środowisku naturalnemu - identyfikacja i eliminowanie zagrożeń ekologicznych.

Rosnący udział Polski w globalnej współpracy rozwojowej zwiększa zdolność oddziaływania naszego kraju na arenie międzynarodowej. Przyczynia się także do podniesienia rangi i prestiżu Polski w świecie, jako kraju, który po wejściu do struktur Unii Europejskiej nie zapomina o problemach innych regionów świata.

Po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej wydatnie zwiększyły się oczekiwania wobec naszego kraju jako dawcy pomocy rozwojowej. Polska, podobnie jak państwa Unii Europejskiej, powinna dysponować zinstytucjonalizowanym systemem udzielania pomocy zagranicznej, opartym na sprawdzonych w świecie standardach i procedurach.

Wyjściem naprzeciw powyższych wyzwań i oczekiwań jest stworzenie i realizacja polskiego programu współpracy rozwojowej, stanowiącego ważną część polskiej polityki zagranicznej, jednocześnie zapewniającego szeroki udział polskiego społeczeństwa obywatelskiego, organizacji i instytucji społecznych, zawodowych, wyznaniowych, gospodarczych, a także przedsiębiorców, młodzieży i in. Aby zapewnić optymalną efektywność programu, musi on być oparty na nowoczesnych zasadach dotyczących: określania kierunków strategicznych i priorytetów, koordynacji działań wszystkich instytucji administracji centralnej w tym zakresie, elastycznego mechanizmu finansowania współpracy rozwojowej, organizacyjnie wyodrębnionej jednostki wdrażającej, podporządkowanej Ministrowi właściwemu do spraw zagranicznych, przejrzystego systemu sprawozdawczości.

Mając na uwadze wagę problematyki współpracy rozwojowej i potrzebę określenia jej strategicznych założeń na najbliższy okres, Rada Ministrów w dniu 21 października 2003 r. przyjęła "Strategię Polskiej Współpracy na rzecz Rozwoju". Zgodnie z zapisami "Strategii", do głównych zadań polskiej współpracy rozwojowej należy: wspieranie trwałego wzrostu gospodarczego, przestrzeganie praw człowieka, demokracji, rządów prawa i zasad dobrego rządzenia, promocja globalnego bezpieczeństwa i stabilności, przekazywanie doświadczeń z zakresu polskiej transformacji ustrojowej, rozwój potencjału ludzkiego, wspieranie rozwoju administracji publicznej i struktur lokalnych, ochrona środowiska naturalnego i zapobieganie problemom ekologicznym oraz udzielanie nadzwyczajnej pomocy humanitarnej i żywnościowej.

"Strategia" nakłada na Ministra Spraw Zagranicznych zadanie nadzorowania i koordynacji polskiego programu współpracy rozwojowej. Jednocześnie, uznając potrzebę ustawowego uregulowania mechanizmu świadczenia przez Polskę pomocy rozwojowej, "Strategia" zobowiązała Ministerstwo Spraw Zagranicznych do przedstawienia projektu Ustawy o Współpracy na rzecz Rozwoju, która wprowadzałaby zmiany do obowiązujących przepisów, również w zakresie podziału zadań między poszczególnymi ministrami.

Uzasadnieniem dla wskazania drogi legislacyjnego uregulowania problematyki współpracy na rzecz rozwoju w Polsce jest potrzeba zapewnienia niezakłóconej implementacji programu, stanowiącej element polityki zagranicznej Państwa, w tym zapewnienia mechanizmów instytucjonalnych i finansowych, adekwatnych do potrzeb programu, realizującego również zobowiązania międzynarodowe Polski, w tym finansowe. Zobowiązania Unii Europejskiej w obszarze współpracy rozwojowej obligują państwa członkowskie, w tym Polskę, do przeznaczania do roku 2006 r. 0,33% dochodu narodowego brutto na cele pomocy rozwojowej oraz do zapewnienia niezbędnych ram instytucjonalnych i finansowych w celu realizacji powyższego celu. Dotychczas Polska przeznacza na cele rozwojowe ok. 0,02% dochodu narodowego brutto. Z tego wynika potrzeba osiągnięcia dużej dynamiki procesu w oparciu o nowoczesny system dostarczania pomocy rozwojowej, który jest przedmiotem projektu ustawy o współpracy na rzecz rozwoju.

Ustawa ma z założenia charakter ramowy i nie dąży do szczegółowego i wyczerpującego uregulowania wszystkich kwestii, związanych z polskim programem współpracy rozwojowej. Ustawa zawiera stosowne delegacje do dokładnego określenia kwestii szczegółowych w aktach wykonawczych.

Ustawa powoduje korzystne z punktu widzenia zmiany w obecnym stanie prawnym i organizacyjnym, który w znacznej mierze ogranicza rozwój i efektywną realizację polskiego programu współpracy rozwojowej, w tym: sankcjonuje koordynacyjną rolę Ministra Spraw Zagranicznych i pozwala uporządkować działania różnych podmiotów rządowych w obszarze współpracy rozwojowej (art. 2), tworzy ramy prawne dla powołania wyodrębnionej agencji wdrażającej, podległą Ministrowi SZ (art.2.5.1)), tworzy nowy mechanizm dokonywania alokacji finansowych, na miejsce rezerwy celowej budżetu państwa, tj. ustanawia specjalny rachunek bankowy z wyłącznym przeznaczeniem na współpracę rozwojową, pozwalającą na planowanie i implementację działań w perspektywie czasowej dłuższej, niż rok (art.3 i art. 7). W ten sposób ustawa eliminuje istniejące dotąd liczne ograniczenia w skutecznej realizacji działalności pomocowej Polski na rzecz odbiorców polskiego programu rozwojowego i jednocześnie stwarza korzystne ramy dla realizacji wytyczonych celów strategicznych, w powiązaniu z głównymi celami polskiej polityki zagranicznej oraz dla wypełnienia zobowiązań międzynarodowych i zmniejszenia dystansu, jaki Polska ma w stosunku nie tylko do państw o rozwiniętych systemach pomocowych, ale i większości nowych państw członkowskich UE.

Ustawa ułatwi również dokonywanie oceny i ewaluacji programu i zwiększy przejrzystość procedur.

W szczególności, art.1 określa umiejscowienie programu jako integralny element polityki zagranicznej RP, jego zgodność z potrzebami krajów-biorców pomocy oraz założeniami strategicznymi rządu RP (art.1.2). Zgodnie z zapisami "Strategii", zadania z zakresu realizacji Programu przypisano Ministrowi Spraw Zagranicznych. Powyższy zapis identyfikuje koordynującą rolę Ministra Spraw Zagranicznych w zakresie współpracy rozwojowej, co pozwoli na bardziej harmonijne i lepiej zorganizowane współdziałanie polskiej administracji centralnej w obszarze działalności pomocowej.

Art.2 zawiera ramowe upoważnienie Ministra Spraw Zagranicznych do czynności w zakresie współpracy rozwojowej, które nie zostały wyraźnie zastrzeżone dla innych resortów i instytucji centralnych, co pozwala na elastyczne prowadzenie działań pomocowych. Artykuł 2 w punkcie 2 ogranicza się do wskazania najistotniejszych obszarów działalności Ministra, w tym koordynacji międzyresortowej (art.2.2 4)). Zgodnie z zapisem "Strategii" (p.5.3) ustawa nakłada obowiązek zarządzania Programem na wyodrębnioną jednostkę organizacyjną w Ministerstwie Spraw Zagranicznych do spraw współpracy rozwojowej. Przewiduje się utworzenie w MSZ wyodrębnionej jednostki ds. współpracy rozwojowej, która powstanie w oparciu o zasoby własne.

Bardzo ważnym zapisem jest art.2.5.1) i 2), który tworzy się Agencję Wdrażającą, organizacyjnie podległą Ministrowi SZ, wzorem najlepszych rozwiązań państw-donatorów o rozwiniętych systemach pomocowych. Agencja będzie pełniła rolę implementacyjną i kierującą w praktycznym wymiarze projektami w ramach Programu, w tym będzie prowadzić m.in. procedurę konkursową, preselekcję projektów, przygotowanie propozycji finansowania projektów, zgłaszanych przez organizacje pozarządowe, kontraktowanie zadań, monitorowanie działań w ramach programu oraz prowadzenie ewaluacji i sprawozdawczości. Mając na uwadze potrzebę wykorzystania istniejącej wiedzy, doświadczenia w tym zakresie, ustawa przewiduje budowę struktury agencji w oparciu o zasoby Fundacji Skarbu Państwa "Wiedzieć Jak", wychodząc tym samym naprzeciw postulatom środowiska polskiego społeczeństwa obywatelskiego, zgłaszanych Ministrowi SZ w ostatnim czasie. Szczegółowe uregulowanie kwestii dot. zadań i struktury Agencji znajdzie się w odrębnej ustawie o powołaniu Agencji Wdrażającej Polski Program Współpracy na rzecz Rozwoju, której projekt MSZ opracuje jesienią br. i do końca br. skieruje do Sejmu RP.

Art. 2.6 zawiera ramową delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych kwestii, związanych z Programem, w tym: dot. Warunków wykonywania zadań przez Agencję, opracowania dokumentów o charakterze polityczno-strategicznym, dot. procedury tworzenia budżetu Programu, dot. warunków selekcji projektów i uruchamiania środków finansowych, dot. warunków umów z biorcami pomocy.

Art. 3 ustanawia specjalny rachunek bankowy, przeznaczony wyłącznie na środki z przeznaczeniem na cele rozwojowe zgodnie z Programem. Takie działanie pozwoli rozwiązać kilka istotnych problemów i ograniczeń, jakie wiążą się z dotychczasową procedurą, w tym:

- zwiększa spektrum i ilość aktualnych i potencjalnych źródeł finansowania działalności rozwojowej, tj. pozwala na włączenie do budżetu na rzecz rozwoju, obok środków z rezerwy celowej budżetu Państwa na zagraniczną pomoc rozwojową i humanitarną oraz dobrowolne wpłaty do organizacji, programów i funduszy międzynarodowych (dotąd jedynego możliwego źródła finansowania projektów), innych środków, w tym np. środków od innych donatorów w ramach projektów lub działań wielostronnych. Dotąd nie było prawnych możliwości pozyskania takich środków, pomimo ich dostępności ze strony innych donatorów (np. Kanady);

- uniemożliwia wykorzystanie środków na cele inne, niż współpraca rozwojowa (np. doraźne działania MSZ, nie mające nic wspólnego z tematyką pomocową);

- po raz pierwszy umożliwi wieloletnią perspektywę planowania i finansowania działań rozwojowych, co jest powszechnie przyjętym standardem międzynarodowym. W tym celu ustawa wprowadza stosowną nowelizację ustawy o finansach publicznych (art.7);

- zwiększa elastyczność w dysponowaniu środkami - "odbiurokratyzuje" dotychczasową procedurę, wymagającą podpisu dwóch ministrów, tj. ministra SZ i ministra finansów do uwolnienia środków na cele realizacji projektu pomocowego, nawet o małej wysokości; ustawa i akty wykonawcze zdecentralizuje ten proces, przy zachowaniu wymogu pełnej zgodności z odrębnie wskazanymi wymogami proceduralnymi i zastrzeżeniami dot. uwalniania środków z upoważnienia Ministra. Należy przy tym mieć na względzie, że Rada Ministrów w drodze rozporządzenia ustali szczegółowe zasady funkcjonowania rachunku i kontroli znajdujących się na nim środków;

- proponowany zapis pozwala na nieprzepadanie środków niewykorzystanych w danym roku budżetowym i ich przechodzenie na lata następne, co jest korzystne z punktu widzenia efektywności wykorzystania dostępnych funduszy (art.3.7 oraz art.7.3)).

Art. 4 zawiera ramową delegację dla Rady Ministrów do tworzenia, na wniosek Ministra SZ, komitetów (np. komitet międzyresortowy) i innych organów doradczych. Umożliwi to powołanie odnośnych ciał, stosownie do aktualnych potrzeb i możliwości.

Art. 5 stanowi o programie wolontariatu przy MSZ, jako instrumentu wspomagającego Program współpracy na rzecz rozwoju. W tym artykule zawarta jest delegacja dla Ministra do uregulowania w drodze rozporządzenia celów i zasad programu oraz prawa i obowiązki wolontariuszy.

Art. 6 i 7 zawierają szczegółową nowelizację obowiązujących ustaw - ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, w celu dostosowania aktualnego porządku prawnego do uregulowań, wynikających z ustawy o współpracy na rzecz rozwoju.

Wprowadzenie ustawy spowoduje powstanie bezpośredniego skutku budżetowego w postaci finansowania działalności Agencji Wdrażającej. Mając na uwadze potrzeby, związane z realizacją Programu, MSZ wystąpiło w maju br. z wnioskiem do Ministerstwa Finansów o zwiększenie wysokości rezerwy celowej budżetu Państwa na zagraniczną pomoc rozwojową i humanitarną oraz dobrowolne wpłaty do organizacji, programów i funduszy międzynarodowych, z dotychczasowej kwoty 4 000.000 PLN do kwoty 40 000 000 PLN, w tym 10% środków na obsługę Agencji Wdrażającej.

Projekt ustawy zostanie skierowany do uzgodnień międzyresortowych oraz uzgodnień z organizacjami pozarządowymi, poprzez skierowanie projektu do członków grupy "Zagranica".