Komentarz Grupy Zagranica do projektu Strategii Polskiej Współpracy na rzecz Rozwoju

Warszawa, 10 lipca 2003

Z zadowoleniem witamy pierwszą próbę przedstawienia przez MSZ wizji zaangażowania Polski w międzynarodową współpracę na rzecz rozwoju.

Uważamy, iż ze względu na relatywny brak doświadczeń w tej dziedzinie, jak również deklarowane przez Ministra partnerstwo z organizacjami pozarządowymi, warto poddać ten dokument konsultacji z naszym środowiskiem, m.in. poprzez dyskusję na forum Rady ds. współpracy z organizacjami pozarządowymi, której jednym z zadań zgodnie z powołującym ją zarządzeniem Ministra z 19.11.2002 jest "konsultacja założeń polskiej polityki zagranicznej wobec państw, w których aktywnie działają międzynarodowe i polskie organizacje pozarządowe oraz strategii pomocy udzielanej przez Rzeczpospolitą Polską"(ust.2, pkt.2, §1). Naszym zdaniem dyskusja ta powinna odbyć się jeszcze przed przyjęciem strategii przez Radę Ministrów.

Uwagi do poszczególnych części strategii

Wstęp

• Charakteryzując międzynarodowy kontekst polskiej polityki pomocowej autorzy słusznie odwołują się do milenijnych celów rozwoju pomijając jednak cel zasadniczy - w obecnych warunkach oczywiście bardzo odległy - wydatkowania na pomoc 0,7% PKB. Warto naszym zdaniem uświadamiać politykom, że w dłuższym horyzoncie czasowym Polska będzie musiała istotnie zwiększyć swój wkład do międzynarodowej pomocy rozwojowej (jest o tym mowa w dalszej części dokumentu w kontekście zobowiązań UE do przeznaczania od 2006 0,33% PKB na te cele).
• We wstępie trafnie autorzy zauważają konieczność "dysponowania zinstytucjonalizowanym systemem udzielania pomocy zagranicznej opartym na sprawdzonych w świecie standardach i procedurach, aby wykorzystać możliwości członkostwa w UE w tej dziedzinie...". Strategia jest naszym zdaniem jednak zdecydowanie za mało odważna w próbie pokazania takiego właśnie systemu i przeważa w niej podejście, które, cytując inny fragment wstępu, opiera się na "wykorzystaniu istniejących rozwiązań instytucjonalnych". Analogiczna czeska strategia jest znacznie bardziej precyzyjna w tym zakresie (Concept of Czech Republic Foreign Aid Program for the 2002-2007 Period).
• Warto naszym zdaniem uzupełnić wstęp o dane obrazujące aktualny stan pomocy świadczonej przez Polskę i mechanizmy jej finansowania.

2. Podstawy współpracy rozwojowej RP

• Zarówno opis strategicznych celów jak również priorytetowych kierunków i dziedzin pomocy świadczonej przez Polskę poprzez swoją ogólność i swoistą wszechstronność nie pokazuje tego co tak naprawdę może być polską specjalnością i w jakich dziedzinach polska pomoc powinna się koncentrować. Na pierwszym miejscu wymienia się redukcję ubóstwa, które jest powszechnie deklarowanym nadrzędnych celem wszystkich międzynarodowych działań pomocowych, ale w tym kontekście przy szczupłości dostępnych środków trudno powiedzieć na jakie konkretne działania może się przekładać. Wybór priorytetowych dziedzin wsparcia wydaje się być bardziej dopracowany, choć nadal zbyt ogólnikowy w przypadku pomocy dla krajów przechodzących transformację (umacnianie struktur lokalnych, wsparcie instytucji demokratycznych, poprawa efektywności administracji publicznej, itd.). O ile wszechstronność pomocy wydaje się być uzasadniona w przypadku państw dysponujących budżetami pomocowymi rzędu kilkuset milionów czy kilku miliardów dolarów, to w przypadku Polski taka formuła oznacza rozproszenie, brak możliwości efektywnego zarządzania i monitorowania, wreszcie słabą widoczność polskiej pomocy.
• Dobrze sformułowane zostały zasady polskiej współpracy rozwojowej zakładające partnerstwo z państwami otrzymującymi polską pomoc, a także współpracę z polskimi organizacjami pozarządowymi i polskimi przedsiębiorstwami. Sensownym pomysłem jest koncepcja udzielania w uzasadnionych przypadkach pomocy bezpośrednio instytucjom i grupom społeczeństwa obywatelskiego, dopracowania wymaga stosowana w tym zakresie terminologia. Zdecydowanie naszym zdaniem warto dodać jeszcze jedną zasadę: przejrzystość, oznaczająca zarówno gotowość do dyskusji publicznej nad celami pomocy rozwojowej, jak również jawność i przejrzystość procedur związanych z identyfikacją projektów i dystrybucją środków publicznych.
• Kraje, do których adresowana ma być polska pomoc zostały podzielone na kraje rozwijające się, oraz kraje realizujące procesy transformacji ustrojowej, innymi słowy byłe kraje komunistyczne z Europy Wschodniej i Bałkanów. Ta dość oczywista konstatacja nie znajduje właściwego odzwierciedlenia w formule i strukturze dokumentu.
• Wydaje się, że warto w tym dokumencie w sposób dość otwarty - właśnie ze względu na naszych partnerów z EU oczekujących wzrostu naszego zaangażowania - przedstawić polski punkt widzenia na pomoc rozwojową: bardziej efektywnym polskim wkładem do pomocy międzynarodowej jest udzielanie pomocy krajom post-komunistycznym mniej zaawansowanym niż Polska w procesie transformacji ze względu na polskie doświadczenie transformacji. Taka pomoc w akceptowanej przez UE metodologii OECD nie jest uznawana za pomoc rozwojową (ODA), niemniej we wspólnym interesie leży przekonywanie naszych partnerów do słuszności takiego rozwiązania i swoistego "poszerzenia definicji pomocy rozwojowej". Brak tego typu argumentacji przy jednoczesnym używaniu w tytule strategii i jej tekście sformułowań "współpraca rozwojowa" czy "pomoc rozwojowa" może prowadzić do nieporozumień.
• Widocznym brakiem strategii (choć być może zamierzonym przez autorów) jest unikanie sformułowań, które pozwoliłyby pokazać rzeczywiste priorytety: kraje, w których zamierzamy koncentrować naszej działania, jaką część pomocy przeznaczyć na kraje rozwijające, a jaką na kraje Europy Wschodniej. To właśnie strategia - a nie ustawa czy coroczne plany - jako dokument wytyczający kierunki działania w wieloletniej perspektywie powinna udzielić odpowiedzi na te pytania. Czeska strategia jest pod tym względem zdecydowania bardziej konkretna: wymienia priorytetowe kraje i planowane kwoty na okres 5 lat.
• Dobrym rozwiązaniem nawiązującym do polskich doświadczeń jest uzależnianie pomocy od przestrzegania praw człowieka i innych cywilizowanych standardów. Popieramy takie pryncypialne stanowisko, zdając sobie sprawę, że w praktyce jego realizacji będzie napotykała na trudności, a sama skala polskiej pomocy nie będzie niestety stanowić podstaw do skutecznego nacisku.

3. Formy i instrumenty polskiej współpracy na rzecz rozwoju

• Pomoc w formie projektów rozwojowych to kosztowna forma pomocy - ma ona jedynie sens przy daleko posuniętej koncentracji działań i tylko wtedy, kiedy podjęta zostanie próba wypracowania pewnej polskiej specjalizacji.
• Kształcenie zagranicznych studentów, udzielanie stypendiów to forma pomocy, która ma ogromne znaczenie, jednak ze względu na przejrzystość powinna być oddzielona od pomocy technicznej (m.in. może stanowić ważny element promowanej przez Polskę wizji polityki wschodniej UE) .
• W przypadku pomocy finansowej warto naszym zdaniem podkreślić, że ucząc się na błędach innych nie możemy dopuścić do zamiany priorytetów w pomocy rozwojowej polegającej na tym, że przez nadmierne "powiązanie" oferowanej pomocy zamiast rzeczywiście wspierać rozwój innych krajów koncentrujemy się na, cytując dokument, "zwiększeniu możliwości produkcyjnych i eksportowych polskich przedsiębiorstw"
• W przypadku pomocy żywnościowej powinno znaleźć się zastrzeżenie w podobnym duchu: nadrzędnym interesem nie może być upłynnianie krajowych nadwyżek żywności. Biorąc pod uwagę koszty transportu przesyłanie własnej żywności jest najczęściej rozwiązaniem bardzo nieefektywnym kiedy weźmie się pod uwagę cenę jej zakupu na rynkach lokalnych, blisko miejsca katastrofy humanitarnej.
• Rozwój wolontariatu wspieranego ze źródeł publicznych to zapewne dosyć odległa perspektywa. Proponujemy, aby obok potencjalnej współpracy z programem UNV wpisać do strategii współpracę z polskimi organizacjami pozarządowymi, które już dziś podejmują próby rozwijania międzynarodowego wolontariatu.
• Ważnym podkreślenia jest fakt, że w strategii znalazło się sformułowanie o dążeniu do uwzględnienia w planowaniu współpracy rozwojowej potrzeb państw przechodzących proces transformacji. Może warto pójść dalej pisząc o wysiłkach na rzecz reformy europejskich programów pomocowych i większego ich uelastycznienia, odpowiadania na potrzeby oraz nie ograniczaniu się wyłącznie do tradycyjnych form pomocy technicznej (warto tu przytoczyć pomysły jakie MSZ zawarł w non-paper nt. polityki wschodniej UE przedstawionym w grudniu ub.r.)
• Być może warto zapisać w strategii, które dobrowolne fundusze pomocowe (agendy pomocowe) funkcjonujące w ramach systemu ONZ chce finansować Polska: czy będzie to pomoc na rzecz uchodźców, dzieci, ochrony środowiska, itd. Może zamiast przekazywać symboliczne kwoty do wielu organizacji lepiej sfinansować wyodrębnione duże projekty: np. pomoc dla uchodźców wewnętrznych w Federacji Rosyjskiej (z Czeczenii)

4. Identyfikacja projektów i programów pomocowych

• Odwołanie się do standardów OECD i UE wydaje się zbyt ogólne. Warto zapisać w strategii zarys/plan harmonogramu opracowania odpowiednich procedur w Polsce i postulat zachowania niezbędnej elastyczności. Być może warto również korzystać w tym kontekście ze wzorców amerykańskich i kanadyjskich.

5. Rozwiązania instytucjonalne

• Z zadowoleniem witamy uwzględnienie naszych postulatów w tym rozdziale tj. konsultowanie podstawowych kierunków polityki pomocowej z NGOs i współpraca przy realizacji programów pomocowych
• Naszym zdaniem konieczne jest wprowadzenie do strategii koncepcji wieloletniego programowania oraz realizowania i finansowania projektów wykraczających poza horyzont roku budżetowego. Realizacja takiego projektu byłaby uzależniona od corocznego budżetu, ale nie wymagałaby powtarzania każdego roku wszystkich czynności związanych z selekcją/ze składaniem projektu, podpisywaniem umów, itd. Podobne rozróżnienie znajduje się w czeskiej strategii
• Naszym zdaniem strategia powinna wprost pokazywać konieczność powołania nowej agendy rządowej w dłuższym horyzoncie czasowym. (Czesi przewidują powstanie takiej agendy wkrótce po wejściu do Unii Europejskiej w wyniku przekształcenia tzw. Development Centre - odrębnej placówki o charakterze naukowo -analitycznym) afiliowanej przy MSZ. W bliższej natomiast perspektywie strategia powinna wskazywać na konieczność kadrowego wzmocnienia właściwego departamentu MSZ i stworzenia mechanizmu zapobiegającego automatycznej rotacji kadr, która uniemożliwia stworzenie odpowiedniego potencjału instytucjonalnego w tej trudnej i skomplikowanej technicznie dziedzinie polityki zagranicznej.
• Z zadowoleniem przyjmujemy przyjęcie popieranej przez nas koncepcji ustanowienia instytucji bezpośrednio odpowiedzialnej za realizacje pomocy i współpracy z innymi sektorami jaką jest Fundacji Wiedzieć Jak. Opis zadań powinien jasno przedstawić, przyjętą jak rozumiemy, formułę w myśl której, główną formą pracy Fundacji jest ogłaszanie konkursów grantowych oraz przetargów (w zależności od specyfiki przedsięwzięcia) na realizację projektów pomocowych. Realizacja własnych projektów pomocowych powinna mieć bardzo ograniczony charakter. Sformułowanie "realizacja działań humanitarnych" może, naszym zdaniem, błędnie wskazywać na to, że Fundacja sama będzie rozwijać własny potencjał jako organizacji zdolnej świadczyć pomoc humanitarną. Odnośnie działań z zakresu podnoszenia profesjonalizmu, to oprócz przygotowania i prowadzenia, warto również dodać możliwość zlecania prowadzenia takich działań
• Należy rozważyć sensowność powołania Rady ds. Współpracy rozwojowej. W jakimś stopniu może ona niepotrzebnie powielać działania innych gremiów takich jak: Komisje Spraw Zagranicznych Sejmu i Senatu, Rada ds. współpracy z NGOs przy MSZ, , Rada Fundacji Wiedzieć Jak (w której skład wchodzą przedstawiciele różnych środowisk), wreszcie powoływanych ad hoc przez Radę Fundacji Wiedzieć Jak gremiów eksperckich.

6. Współpraca z organizacjami pozarządowymi

• Proponujemy by wzorem innych państw wpisać finansowanie organizacji pozarządowych w formie ogólnych dotacji na działalność statutową związaną z pomocą rozwojową, w przypadku wielokrotnych, pozytywnych doświadczeń w realizacji projektów pomocowych przez profesjonalne organizacje. Formuła takiego finansowania jest bardziej efektywna i mniej absorbująca od strony biurokratycznej.

7. Promocja programu współpracy rozwojowej RP

• Uważamy, że w Strategii powinna zostać uwzględniona edukacja na rzecz rozwoju. Szerzenie wiedzy o celach i kierunkach działań pomocowych na rzecz krajów trzecich powinno wykraczać poza akcję informacyjną i winno obejmować systematyczne działania edukacyjne w polskich szkołach, w celu budowania społeczengo poparcia dla działań rozwojowych. Wydaje się zasadne, aby wzorem rozwiązań w UE, część polskiego budżetu na pomoc rozwojową była zarezerwowana na wsparcie działań edukacyjnych w Polsce, prowadzonych przez organizacje pozarządowe.